Come si arrivò allo Statuto speciale della Sardegna: le scelte politiche che portarono all’autonomia

Il dibattito sullo Statuto speciale della Sardegna, adottato nel 1948, è ancora oggi più vivo che mai. La grande domanda è se si sia trattato o meno di un’occasione mancata, che abbia in qualche modo contribuito in negativo alle attuali condizioni sociali ed economiche dell’Isola. Un interrogativo di difficile risoluzione, che merita sicuramente di essere affrontato in un’altra sede. Può però essere importante ricostruire le modalità storiche con cui si è arrivati all’emanazione dello Statuto Speciale: per farlo Cronache Sarde ha sentito la storica Maria Rosa Cardia, storica e autrice del libro “Le origini dello statuto speciale per la Sardegna. I testi, i documenti, i dibattiti”, in passato vicepresidente del Consiglio regionale.

La richiesta di uno Statuto speciale per la Sardegna è una novità del secondo dopoguerra oppure fu una ripresa di istanze emerse già alla fine della guerra del 15-18?

Al centro del dibattito che si aprì alla fine della Prima Guerra Mondiale vi fu la natura dello Stato liberale. In Sardegna acquistò notevole rilievo il movimento dei combattenti, nato nel 1919 e divenuto Partito sardo d’azione nel 1921, con una piattaforma rivendicativa aderente ai problemi isolani. Per la prima volta nella storia della Sardegna nacque un partito che individuava chiaramente nell’autonomia lo strumento per la rinascita dell’isola. La questione sarda acquisì una dimensione nuova, in quanto la soluzione alle storiche condizioni di arretratezza e di isolamento era affidata a un’impostazione politica e programmatica centrata non più sulla rimozione delle condizioni del sottosviluppo mediante speciali interventi economici e legislativi, ma sull’unità nello Stato federale, su un nuovo ordine istituzionale basato sul protagonismo delle unità di base – i Comuni – e sulle Regioni come entità storiche e culturali volute dalle comunità locali, e su un nuovo ordine economico costruito sulla cooperazione tra i produttori e sulla solidarietà in luogo della lotta di classe. La capacità di attrazione e di mobilitazione di questa proposta, che faceva uscire l’isola dal rivendicazionismo localista e sterile, fu enorme, consentì di sconfiggere vecchie clientele e di conquistare numerose amministrazioni comunali. Ma l’affermazione del fascismo provocò la caduta delle prospettive aperte dalla lotta per l’autonomia. Il 26 aprile 1923 Mussolini riuscì a dividere il Psd’a e a fonderlo col Pnf. La politica centralistica del regime interruppe il processo di maturazione autonomista..

Quali erano gli orientamenti delle diverse forze politiche nel dopoguerra sulla prospettiva dell’autonomia? In particolare, in che modo il PCI e la sinistra si orientarono sull’autonomia?

Bisogna sottolineare che nei primi anni dopo la caduta del fascismo la definizione della concezione autonomistica all’interno dei partiti fu un processo condizionato dalla situazione di isolamento della Sardegna e alla dialettica partitica interna sia a livello nazionale che regionale. In questa sede non è possibile ripercorrere questa maturazione di posizioni, per cui mi limito a sintetizzare gli orientamenti definiti nella primavera del 1946 quando la Commissione speciale della Consulta regionale cominciò a riunirsi per la redazione dello Statuto.
Il Psd’a prospettò l’autonomia regionale e comunale come pietra angolare del nuovo Stato federale repubblicano. La Dc, in continuità di idee e di uomini con il Ppi, ripropose un regionalismo fortemente garantista, con un sistema binario di rapporti fra Stato e Regione. Il Pci in una prima fase propugnò un regionalismo moderato, favorevole all’autonomia nel quadro dell’unità nazionale e sulla base di una profonda democratizzazione amministrativa, politica e sociale; fece però eccezione per la Sicilia e la Sardegna che avevano un diritto particolare a una autonomia ampia, per riparare economicamente e politicamente i torti fatti dall’azione accentratrice dello Stato monarchico. Il Psi ebbe una posizione simile a quella comunista, ma ancora più moderata, riducendo l’autonomia a mero decentramento amministrativo. Il Pli oscillò tra un tiepido regionalismo, l’impegno regionalistico e le prevalenti posizioni antiregionalistiche. Decisamente antiregionalista fu il Puq (Partito dell’uomo qualunque).
Ma tra maggio e giugno 1947 la crisi politica nazionale – che si svolse mentre l’Assemblea Costituente esaminava il Titolo V della Costituzione relativo alle Regioni, alle Province e ai Comuni, e che si concluse con l’esclusione dei comunisti e dei socialisti dal IV governo De Gasperi – ebbe un’influenza determinante sulla sorte delle Regioni, impedendo l’alleanza tra i partiti di sinistra e di destra, che avrebbe potuto determinare il rifiuto del regionalismo o imporre un regionalismo moderato. Portò, infatti, a un’inversione di linea sul regionalismo da parte dei principali partiti e indebolì il fronte autonomistico sardo. Per la sinistra estromessa dal governo le autonomie diventarono la garanzia contro ogni eventuale restaurazione conservatrice e aprirono nuove prospettive di lotta politica. Il mutato contesto politico indusse i comunisti sardi a liquidare le incomprensioni antiautonomistiche e a promuovere un grande movimento popolare per la rinascita e l’autonomia. Anche il Psi non considerò più termini antitetici l’autonomia sarda e l’economia socialista. Viceversa, per i partiti di governo la definizione e l’attuazione di un ordinamento regionale forte avrebbe comportato rinunciare a una quota di potere a favore delle opposizioni; tanto più in quanto la vittoria del Blocco del popolo nelle prime elezioni regionali in Sicilia in aprile aveva evidenziato come l’ente Regione potesse fungere da referente della volontà di riforme sociali e soprattutto della riforma agraria che scuoteva il Mezzogiorno con forme di lotta nuove per ampiezza e organizzazione. Cominciò allora la politica di freno verso un forte impianto autonomistico, che si sarebbe tradotta nei decenni successivi nel ventennale congelamento di parti fondamentali della Costituzione, come l’attuazione delle Regioni a Statuto ordinario.

Quale fu la posizione dell’estrema destra neofascista di fronte allo Statuto sardo e, più in generale, alle richieste di autonomismo?

Prima dell’approvazione dello Statuto nettamente contraria. Nella campagna per le prime elezioni regionali del 1949 il tentativo di costituire un blocco antiregionalista fra qualunquisti, liberali, missini e monarchici, avente come maggiore esponente l’ex deputato qualunquista Abozzi, fallì. L’Unione monarchica italiana raccolse le firme per la promozione di un referendum sulla questione regionale.

In che modo avrebbe potuto concretizzarsi l’ipotesi federale per la Sardegna? Perché questa ipotesi fu poi accantonata?

L’ipotesi federale avanzata solo dai sardisti e dagli azionisti venne respinta, dopo essere apparsa minoritaria sin dalle prime fasi del confronto politico. A sinistra era ormai tramontata la breve e sofferta esperienza del Partito comunista sardo, nato nel 1944 nella Sardegna settentrionale, fautore della Repubblica sarda degli operai e dei contadini nell’ambito di una Repubblica socialista federativa propugnata da Gramsci. Il Psd’a si orientò perciò per il riconoscimento alla Sardegna di una forte autonomia legislativa, amministrativa ed economica. Su questa impostazione – sull’idea dello Statuto speciale come forma di garanzia della differenziazione, di difesa dallo Stato e dall’assimilazione alle altre Regioni, e come strumento di maggiori poteri – si ritrovarono anche le altre forze politiche, nella convinzione che l’autonomia fosse essenzialmente una riparazione dei torti storici inflitti all’isola. Dalla sconfitta del federalismo derivò il primo limite alla costruzione dell’autonomia sarda, il ripiegamento su una soluzione di compromesso, su una specialità depotenziata mese dopo mese nel confronto interno ed esterno.

L’oltre il 60% di voti dei sardi a favore della Monarchia nel referendum del 1946 pesò sull’autonomia concessa dallo Stato centrale? Più in generale cosa dimostrò questo voto?

In una fase caratterizzata da una preoccupante situazione economica e sociale, l’autonomia fu l’argomento principale del triplice appuntamento elettorale del 1946, costringendo ogni partito a definire il proprio autonomismo, ma fu anche oggetto di un confronto lacerante, che agì come freno a una battaglia unitaria per l’autonomia. In Sardegna il 60,9% dei consensi andò alla monarchia, contro il 39,1 alla repubblica: un orientamento monarchico maggiore rispetto alla media nazionale, ma inferiore all’Italia meridionale e alla Sicilia. L’influenza monarchica risultò superiore nei centri urbani e Cagliari fu la città più monarchica, seguita da Sassari e da Nuoro: i ceti medi cittadini, soprattutto se legati alla burocrazia statale, espressero quindi un’esigenza di continuità e di conservazione. Il risultato delle elezioni all’Assemblea Costituente confermò il peso dell’ipoteca moderata: per quanto a livello regionale i voti per la repubblica superassero i voti complessivamente raccolti dal Pci, dal Psd’a e dal Psi, in alcuni centri si registrò una propensione monarchica anche fra gli elettori dei partiti dichiaratamente repubblicani. Il 2 giugno 1946 emersero alcune linee di tendenza che si consolidarono negli anni seguenti: il netto primato della Dc; il ridimensionamento del Psd’a rispetto al primo dopoguerra; a sinistra la preminenza del Pci sul Psi; la vistosa affermazione del Puq, che ebbe, però, vita breve. Di conseguenza, le condizioni per la richiesta di una forte autonomia si affievolirono.

Come fu il lavoro della Commissione per l’ordinamento regionale? Si trattò di una stesura lineare e consequenziale, oppure a strappi?

Il processo di maturazione del progetto di autonomia speciale fu lento, tra contrasti e compromessi sulla competenza legislativa regionale, sul regime fiscale e doganale e sull’ordinamento interno. Il lavoro si basò sui 2 progetti presentati nel gennaio 1946 dal Psd’a e dalla Dc in aprile. Ma, in attesa che i sardisti presentassero la documentazione utilizzata, in particolare quella relativa alla parte finanziaria – documentazione che non venne prodotta – l’esame dei progetti iniziò solo alla fine del 1946. Il 3 dicembre vennero costituiti due gruppi di lavoro, con consultori ed esperti esterni, per predisporre le linee direttive sugli aspetti finanziari e costituzionali del progetto. Le proposte furono discusse il 30 e il 31 dicembre, presenti i deputati sardi alla Costituente. Dal dibattito emerse la difficoltà di costituire un fronte unico autonomistico di tutti i partiti per presentarsi compatti al confronto con lo Stato. Rimanevano notevoli divergenze sui poteri regionali, sulla figura del rappresentante del Governo e sull’ente intermedio. La principale raccomandazione che i costituenti sardi rivolsero ai consultori fu quella di attenersi alle indicazioni e ai limiti del progetto predisposto dalla Sottocommissione della Costituente, giustificando con l’esigenza di pragmatismo imposta dalla nuova situazione politica nazionale un atteggiamento di crescente autocensura. La preparazione dello schema di Statuto si intensificò in febbraio e in marzo, anche attraverso una serie di incontri sul territorio, per definire i problemi più controversi. Soprattutto la questione dell’ente intermedio assunse dimensioni preoccupanti, in quanto a Sassari una commissione di esperti, presieduta dal democristiano Devilla e sottoscritta anche dal qualunquista Puggioni, aveva predisposto un progetto di Statuto, che esaltava il ruolo della Provincia. Riemerse l’antico antagonismo tra Cagliari e Sassari, dopo la distruzione del capoluogo regionale in seguito ai bombardamenti. Il progetto lasciava, infatti, impregiudicata la scelta del capoluogo, demandandola alla prima assemblea regionale. Gli esponenti sassaresi ottennero il risultato voluto minacciando di sottoporre a referendum popolare la stessa rivendicazione regionalistica, minaccia efficace sui consultori, consapevoli che l’opinione pubblica si appassionava più al problema degli approvvigionamenti e degli scambi col continente, del carovita e della disoccupazione che al problema dell’ente Regione. La Sardegna anticipò così la scelta di conservare la Provincia come ente di decentramento amministrativo, adottata più tardi dall’Assemblea Costituente sull’onda delle forti pressioni politiche e burocratiche provinciali di tutto il territorio nazionale.
Una tappa importante della preparazione statutaria, nella quale vennero definite molte questioni controverse, furono le riunioni che si svolsero dal 14 al 22 marzo 1947 a Montecitorio tra i consultori e i deputati sardi. Lo Statuto approvato dalla deputazione sarda attenuò la portata autonomistica della proposta, adattandola alle formulazioni del progetto costituzionale. Tuttavia, il progetto che fu presentato alla Consulta prospettò una visione meno restrittiva dell’autonomia sarda rispetto a quella scaturita dalle riunioni a Montecitorio. I consultori discussero quindi sulla base della lettura preliminare di ambedue gli schemi, ma il 29 aprile approvarono un testo che riprendeva largamente quello della deputazione sarda. La discussione travagliata, sviluppatasi nella Consulta e nel confronto con la società politica e civile regionale, espresse il livello di maturazione e di consapevolezza autonomistica dei sardi, le origini endogene del moderatismo, della prudenza, della mancanza di realismo e di tempestività politica. Il compromesso raggiunto con il progetto lasciò tutti insoddisfatti, come trasparì dai tentativi falliti di approvare un ordine del giorno che impegnasse unitariamente i rappresentanti sardi a sostenere il progetto davanti all’Assemblea Costituente.

La questione linguistica, cioè la necessità di tutelare la lingua sarda, ebbe un peso nel dibattito o comunque influì sull’elaborazione finale dello Statuto?

Il dibattito politico e culturale preparatorio dello Statuto fu dominato da una visione economicistica dell’autonomia come strumento di integrazione economica e sociale, protrattasi a lungo. La tutela e lo sviluppo del proprio patrimonio culturale, delle basi etno-storiche dell’autonomia non sono il perno dello Statuto, pur essendo il motivo sostanziale che portò alla specialità. La proposta più organica in tema di autonomia culturale fu avanzata nel progetto di Statuto di Gonario Pinna, con un intero titolo riservato al settore culturale e scientifico, sul quale alla Regione era attribuita competenza primaria. Ma neppure il Psd’a fece propria quella richiesta, per cui di essa rimase solo la collocazione dell’istruzione nella competenza integrativa. Lo stesso Lussu, che propose l’obbligo dell’insegnamento della lingua sarda a livello primario, quale “patrimonio millenario” da conservare, condivise, però, l’opinione generale che non si potesse frantumare l’unità culturale del popolo italiano e che l’isola non fosse in grado di sobbarcarsi gli oneri economici derivanti da tali competenze. D’altra parte, i sindacati degli insegnanti e gli atenei assunsero posizioni di netto rifiuto dell’autonomia culturale.

Come fu accolto il testo predisposto dalla Consulta sarda all’Assemblea Costituente? Quali furono le revisioni e i principali punti di attrito che contrapposero costituenti sardi e romani?

Il progetto di Statuto fu trasmesso il 9 maggio al presidente del Consiglio e da questi al presidente dell’Assemblea Costituente il 22 maggio. Per il testo, già segnato da un progressivo restringersi delle competenze, con il passaggio di numerose materie dalla competenza primaria a quella concorrente e integrativa, non spirava più un vento favorevole. Il 21 luglio fu respinta la mozione presentata da Lussu, Laconi, Spano, Gesumino Mastino, Enrico Carboni e altri, che chiedeva al Governo di approvare lo Statuto sardo con procedura analoga a quella adottata per lo Statuto siciliano e per eleggere l’assemblea regionale entro l’anno. Ma il progetto fu rinviato all’esame della Commissione dell’Assemblea Costituente. A quest’esito contribuirono anche le persistenti divisioni tra i rappresentanti sardi. L’urgenza di procedure speciali e di elezioni regionali era stata confutata, sia pure con motivazioni diverse, da democristiani e qualunquisti. Le questioni procedurali relative allo Statuto sardo furono affrontate in settembre dalla Sottocommissione per il coordinamento degli Statuti regionali – insediata il 24 agosto all’interno della Commissione per la Costituzione – che respinse sia la proposta avanzata da Lussu, Laconi e Targetti di assumere in blocco il progetto statutario, come era avvenuto per la Sicilia, sia la richiesta di Lussu, Laconi e Spano di indire subito le elezioni regionali. L’esame del testo iniziò finalmente il 9 ottobre. Ma negli ambienti politici della capitale tirava un’aria ostile alle autonomie speciali, come dimostrava anche la difficoltà di raggiungere il numero legale per le sedute della Sottocommissione. Dal 28 ottobre al 2 dicembre alle riunioni della Sottocommissione parteciparono due rappresentanti della Consulta regionale: il democristiano Sailis e il sardista Soggiu. In questo passaggio decisivo nella redazione dello Statuto sardo si definirono numerose modifiche restrittive. La competenza legislativa regionale venne ulteriormente limitata in relazione agli organi della Regione, all’ordinamento interno, alla rappresentanza del Governo, ai casi di revoca o di sospensione di provvedimenti statali contrari agli interessi regionali, al diritto della Regione di partecipare all’elaborazione dei trattati di commercio con Stati esteri, alle competenze in materia doganale. Il confronto più aspro riguardò la questione finanziaria.

Come giudicare la celebre proposta di Lussu di adottare per la Sardegna lo Statuto siciliano? Da dove traeva origine questa proposta? Con il senno di poi, sarebbe stato sensato o comunque possibile convergere su tale proposta?

Nel maggio 1946 la Consulta nazionale approvò la richiesta dei consultori azionisti sardi di estendere alla Sardegna le norme statutarie siciliane, pur con le opportune modifiche. La tempestiva iniziativa azionista avrebbe risolto, con un semplice emendamento al progetto di Statuto siciliano, la questione che i consultori sardi avevano appena iniziato ad affrontare. Il tentativo fallì per la ferma opposizione a uno Statuto considerato elargito dal centro per decreto, nella convinzione che la Sardegna dovesse godere di diritti uguali a quelli previsti per la Sicilia, ma che dovesse ottenere l’autonomia dalla Assemblea Costituente, quando fosse stata eletta, e nei termini fissati dalla Consulta, organo competente a predisporre il progetto e rappresentativo della comunità regionale. La pur legittima argomentazione dei consultori sardi rivelò una grave carenza di realismo e di tempestività politica, soprattutto se raffrontata al più duttile e pragmatico operato dei siciliani. Inoltre, considerato il ritardo accumulato nella redazione statutaria, mancò una riflessione autocritica da parte dei consultori sardi, fatta in seguito da alcuni di loro. Da quella scelta scaturì il processo di divaricazione tra le sorti autonomistiche delle due isole e il successivo, graduale depotenziamento delle proposte autonomistiche elaborate in Sardegna. In Sicilia lo Statuto venne approvato mentre era ancora operante la collaborazione tra i partiti democratici di massa e il 20 aprile 1947 si poterono svolgere le prime elezioni regionali. In Sardegna, che aveva avuto un lieve vantaggio iniziale sulla Sicilia, dal momento che l’Alto Commissariato per la Sardegna era stato istituito quasi due mesi prima di quello per la Sicilia, lo Statuto fu approvato nel clima di rottura dell’unità antifascista, alla vigilia dello scontro elettorale del 18 aprile 1948.

L’approvazione dello Statuto sardo nell’ultimo giorno utile, dipese da ragioni politiche o fu sostanzialmente casuale?

La cronologia della redazione dello Statuto dimostra che la nascita dell’autonomia sarda è segnata dal ritardo. La Sottocommissione per il coordinamento degli Statuti regionali completò l’esame del progetto nelle sedute dall’11 dicembre al 25 gennaio 1948, respingendo la richiesta avanzata dalla Sardegna di esaminare lo Statuto siciliano prima di quello sardo. Il disegno di legge costituzionale “Statuto speciale per la Sardegna” fu presentato il 26 all’Assemblea, che iniziò la discussione nella seduta antimeridiana del 28 e lo concluse nelle convulse sedute del 28 sera e del 29 mattina. A causa dell’esiguo tempo a disposizione, dati i termini di scadenza della Costituente, la relazione fu svolta oralmente da Ambrosini e alcuni deputati lamentarono di non aver potuto esaminare il progetto. Nonostante il presidente Terracini avesse esortato i costituenti a evitare discussioni dettagliate ed emendamenti, le prerogative statutarie vennero ulteriormente attenuate, a differenza dello Statuto siciliano. Lo Statuto fu votato a scrutinio segreto la sera del 31 gennaio, presenti solo 363 deputati su 556; 2 si astennero, 280 si espressero a favore e 81 contro. La causa dell’approvazione dello Statuto sardo nell’ultimo giorno utile fu quindi in primo luogo il ritardo della Consulta sarda nell’elaborazione del progetto per cui il confronto a livello nazionale avvenne in un clima ormai sfavorevole all’autonomia con il conseguente fallimento delle già citate reiterate richieste di alcuni rappresentanti sardi al Governo. Inoltre, come prima rilevato, l’estromissione delle sinistre dal governo e l’inversione di linea sul regionalismo da parte dei principali partiti si ripercosse sul fronte autonomistico sardo, indebolendolo e facendo ricadere l’organizzazione della mobilitazione per l’autonomia su sardisti, comunisti e socialisti.

Come la classe politica sarda e, più in generale, i sardi, accolsero l’autonomia statutaria?

La delegazione sarda alla Costituente fu dominata da sentimenti contrastanti, ma l’iter statutario si era protratto troppo a lungo in Sardegna e a Roma, e a ogni passaggio la proposta autonomistica aveva subito nuove amputazioni. Fu un voto sofferto per la maggior parte degli esponenti politici sardi favorevoli all’autonomia, ma espresso nella consapevolezza che non vi fosse ormai altra strada percorribile e che si chiudesse un capitolo della vita della Sardegna e se ne aprisse un altro, certamente carico di incognite e irto di difficoltà, ma che consentiva ai sardi di porre la basi di una nuova fase storica. L’isola aveva ottenuto l’autonomia regionale alla quale aspirava da quasi un secolo, dopo la contestata “fusione perfetta” del 1847, con la soppressione degli antichi istituti autonomistici e la totale unificazione con gli stati di terraferma. I regionalisti non poterono esprimere che un moderato entusiasmo, sollievo per uno strumento d’autonomia inadeguato, senza dubbio inferiore a quello che i siciliani, più forti e compatti, avevano saputo ottenere. Soddisfazione e amarezza insieme fu quel che provarono allora tanti sardi. Sollievo, ma certo non esultanza per un risultato non esaltante. Dal canto loro gli antiautonomisti profetizzarono un futuro catastrofico e la gente accolse la notizia senza particolari reazioni, riservandosi il giudizio sul nuovo istituto. Lo Statuto sardo rispecchiò la Sardegna del secondo dopoguerra, la cultura politica e autonomistica della società civile e delle classi dirigenti. Nel complesso lo schieramento autonomista fu debole, diviso e impreparato e si lasciò giocare sul tempo. Si perse il vantaggio iniziale e la tensione autonomistica non fu supportata dalla capacità della classe dirigente di razionalizzare e incanalare in una forte e tempestiva proposta istituzionale il sentimento autonomistico diffuso e antico.